梁文道:政治责任的国情差别

7月25日,有一条对内地中国人来讲不大显眼的国际新闻:巴西总统卢拉炒掉了他的国防部长皮尔斯。直接原因是7月17日,有一架民航客机撞向圣保罗机场的一幢建筑,死了将近200人;而航空交通正是国防部的管辖范围。有些巴西博客批评皮尔斯不识相,他早该在空难的第二天就自动辞职,根本不应该等到总统出手炒他鱿鱼,显得他很眷恋权位似的。

对一般内地读者来讲,这种说法既熟悉又陌生。熟悉的是随着国际新闻的开放与增加,那种下头出事导致部级官员辞职的消息我们都听得太多了。例如2002年,英国教育大臣莫理斯就因为A-Level评分出了问题而挂冠求去。陌生的是我们很难理解这里头的道理,难道设置考试评分标准的是教育大臣本人吗?飞机失事,既不开飞机也不直接管理机场安全的国防部长又凭甚么要下台呢?

这种做法与其说是成文法律的要求,倒不如说是种不用明言的国际常规,它的根源就是「西敏寺体系」(Westminster System,源于英国的议会内阁制)里的「部长问责」了。所谓「部长问责」,意思是一个内阁部门里头只要出现了贪污、政策失当和行政措施的失误,不管它的部长事先知情与否,也不管他是不是直接参与了那些犯了错误的决定,他都要负起责任;而负责的终极体现就是自己辞职了。

「部长问责」表面看来好像很不讲道理,很不近人情,但这个规矩其实是有源头的。发源自英国的西方民主国家的文官制度讲究「二官分途」,亦即制定政策或为政策拍板放行的政务官,与负责政策建议和执行政策的公务员是截然不同的。前者享有决策权因而负有政治责任,后者专注于既定政策的实施因此负有行政责任。前者出错,受到的最大处罚就是断送政治生命;而后者则要按照既定规章调处。在「西敏寺体系」里面,只有部长要上议会接受民意代表的质询,替下属部门回答一切疑难。遇上任何问题,他都不能说自己不知道;遇上任何挑战,他也不能推到属下的头上。理由是他乃民选的政治任命官员,有责任为全民监督那庞大的行政机器。

这是种常规,理论上你可以置之不理,可是你要是真的甚么都不管,好官我自为之,那么接下来可能的政治危机就要拖累整个政府,结果就算不是立刻垮台,也会让执政党在下一轮大选中遭到选民的投票处罚了。由于有这么巨大的负担,内阁各部就得加紧监督下属,保证不出乱子,不让对手有任何可乘之机。

既然如此,何以实行总统制的巴西也要学这套英式的「部长问责」呢?这是因为这套「二官分途」的原则已经成了民主国家共有的金科玉律了,那位不幸的巴西国防部长虽然不是人民直接选举产生,但他到底也是民选总统自己任命的。更不用说美国偶尔会发生州里出事、州长辞职的情况了,因为那些州长根本就是州民直选出来的。

最近有些网上的舆论还在谈论山西黑砖窑事件的查处情况,觉得涉及官员只到县级好像还不够高,并且还动辄引用上述那种外国事例作比较。在我看来,这种比较实在是太不符合国情了。别的不说,就拿文官制度来讲吧,中国走的是社会主义性质的公务员制度,理论上所有级别的公务员都是有政治任务的,所有层次的官员也都有政治责任,因此用不着像西方那种「二官分途」、「部长问责」,动不动就「刑上大夫」(SARS时期卫生部长和北京市长的去职只是特例而非常态)。所以,有县级官员为黑砖窑事件负责也就很够了,山西省长于幼军公开道歉实在是超额完成了他的本分。

【来源:都市日报-兵器谱】

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