梁文道:下放权力,建立地区民主政府

——培育人才下放权力香港应设区政局(二之二)

当年政府决定废除市政局和区域市政局这一层议会架构,除了是想消减三级议会制度的臃肿,还有一个政治上的动机。市政局和区域市政局是议员们制订政策的议事堂,负责执行政策的则是市政总署和区域市政总署这两个行政部门。理论上两个执行部门应该向局方负责,但由于历史上两个议会都是以委任议员为主,充满酬佣色彩;而且议员又非全职专职地投入工作,所以在实际运作上,反而变成两个署行政主导。因此就产生了一个奇怪的现象,那就是两个市政署坐拥庞大资源,却既不受名义上的老板(即两个市政局)监控,又自在于政府部门之外,长此以往,就种下了今日康文署等部门欠缺政策视野但架构又架迭屋的祸根。特区政府在董建华「强势领导」的思路下,遂下决心除掉有民意代表参与的两个市政局,把两个市政署拆解整编,权归中央。

如此一来,不只让香港各政党少了一个安插少壮派,培育新人的机会;也把文娱康体环境清洁等许多关乎民生的政策范畴都集中到了政府部门手上,减去了民间参与的机会。很不巧的是,在特区政府日益集权的这8年里,正好是其他国家和地区纷纷展开行政改革下放权力的时期。对许多民主国家而言,他们发现普选的行政首脑和议会并不能保障广泛的公民政治参与,庞大的国家机器和官僚体系往往会成为一个权力过分集中的独立王国,因此需要拓展许多「中层民主」的空间,让民间参与政府的施政。例如英国在工党执政之后推行的「下一步」(Next Step)改革计划,就把许多原来是政府执行部门的位置,转成公开招聘的非公务员岗位。对像中国这样的非民主国家而言,行政部门分散权力则是「民主执政」的措施。避免集权,反而有利于政权的稳定。

如今曾荫权提出「强政励治」,他可千万不要以为只要透过强化政府上命下达的效率,再进一步地把权力收到公务员执行部门,政治就可清明,社会自可和谐。香港现在最需要的,不是一个什么「强势特首」领导的行政主导,而是行政部门的「去中心化」(decentralisation)。唯有与民间分享权力,领导才成强势。尤其在香港短期内都不会有普选的特首和全面直选议会的情况下,政府更需要让出空间,使官僚以外的公民有权有能参与政策的制订甚至执行。

如果要政府分权,如果要培养政治人才,如果要为香港的民主化铺路,最好的方法就是重新设立市政局一类的区政局,而且不是像过去那样港九一个新界一个,而是按照目前立法会地区直选的区域划分建立5个区政局。这个构想看似天方夜谭,因为我们一向认为香港已经够小了,如果还要分区管理,岂非太过冗赘。但是看看世界上各个大城市,不论是纽约、东京,还是邻近的台北与新加坡,乃至于内地的北京、上海,莫不有区一级的地方政府。这种设置不只不多余,还增进了行政效率,且有促进各区良性竞争的效果。

重新推出与以往市政局相若的区政局,需要一些配套工作。首先应该强化区政局的功能和权责,除了以往由市政局管理的工作外,像公共房屋管理乃至于发放酒牌等与民生密切相关的范畴也应该划拨给它,让它成为接触市民生活的第一线机构,使它有充分的能力去营造自己辖区的独特风貌和定位。其次,这一级的政府不应该重蹈覆辙,变成一个不负责任的议会配搭权力过大自把自为的执行机关。它必须让议会内占多数的党派或政团确实执政确实负责,区级政府的首脑应该由议员出任,全职工作;而非公务员把持行政部门,议会只管监管。然后,这个议会应该是全面普选的,让区民选择他们的代表,选择他们信任信服的政团去管理他们的区政。如果连这一级的议会都还要有委任议席,又还奢谈什么「逐渐达至全面普选目标」和「缔造普选条件」呢?最后,如果有了这么一个握有相当资源和权力,并且充分民主化的区政局,多余的反而就是只有地区咨询功能的区议会了。所以应该废除18个小区的区议会,或者把它们并入5个大区的区政局。

这种区政局可以确实提供一个培养政治人才的舞台,经过选战的政治人物有真正执政的机会,不只有批评或者「保皇」的被动功能,他们可以习得制订政策和公共行政的能力。像立法会那样,他们要想一展抱负,就要拿出赢得区内选民信任的政纲和展现执政的能力,还得具备相关的政治及公关技巧,不能像现下「政务助理」一议,只靠政府或者局长个人的主观判断去选拔。而且这5个区政局的地域划分与立法会地区直选的选区完全重合,可以令立法会的选举有一个坚实的基础,而不只是虚化的权宜设计。因为在立法会的选举里面,选民必然会参考各党派在区政局里的表现。假如民建联在九龙东区政局执政的效果良好,九龙东的选民极可能会把民建联推出的候选人送进立法会。从另一个角度来看,如果民主派在港岛区的施政极获好评,也会影响其他选区的居民在立法会选举的意向。如此一来,从地区到立法会就有一条直接的管道,形成政治人物成长的阶梯。

上述构想当然还有很多草率粗疏的地方,但我认为它背后的基本原则却是未来特区政治发展一定要注意的。香港需要更多的政治人才,那就要有更多更开放的政治舞台;香港需要更现代化的公共行政架构,那就得有更大胆的权力下放方案;香港必须迈向民主化,那就必须有更多的

演练机会与多层次的政治开放;这三者不是互不相关的3个领域,它们是彼此扣连的一个总体方向。民选区政局决不能代替全面普选的立法会与特首,就算有了全民直选的特首和立法会,也不意味不再需要民选的区级政府。因为民主应该是多面向的,而政治则应该是公民可以多层次参与的。

【来源:明报-笔阵】