梁文道:公务员何曾中立AO党岂能服众

曾荫权上台,许仕仁回朝,被认为是「AO党」执政,民主政治的倒退,政党发展的延滞,殖民管治方式的回归。是耶非耶,大可争论。但在解殖工作根本仍未完成的香港,虽先后有董建华出任特首和高官问责制的推出,但是我们到底有没有真正脱离过殖民地特色的公务员治港模式,却十分可疑。也许现在是个好时机,让我们重新检讨什么叫做有殖民地特色的公务员治港模式,同时看看它到底还适不适用于今天的香港。

回归前后,香港社会能不能平稳在两个政权手上过渡的焦点之一,就是我们的公务员队伍和制度保不保得住。大家曾经坚信香港的公务员效率高、能力优秀而且廉洁,其成功端赖几种英式文官体系的原则和精神,比如说常常被我们挂在嘴边的「政治中立」。可是,公务员的政治中立在香港从来就只是一个神话、一个迷思,而非事实。

公务人员在政治上必须中立,是英国文官体系首创的一种原则。虽有部分的规定制约高级公务员的政治活动,但大体上它被当成一种古老的习惯和规矩,不一定有什么严格的法例体系配合。为什么英国会首创这个原则?道理很简单,因为它也是世界上现存最古老的民主国家。在18世纪以前,每逢新首相和他的内阁官员上台,整个政府可能就得来一趟大洗底大换班。如果政府规模不大,寡国小民,或许还算不上太大的问题。但随现代国家职权范围扩大,政府人员日益膨胀,难题就来了。总不能换个新首相,连邮差都要跟旧老板失业吧。所以英国的公务员在18世纪初的时候,开始提出「永业」(permanence)的要求,意思就是公职人员得是种一干就是一辈子的职业,不能随政府上下出入。

如此一来,公务员(尤其是高级公务员)就必得遵循「政治中立」的原则了。因为既要「永业」,他们就不能太有政党色彩,无论谁上台执政都得不存偏见地奉命效劳,执行政治领袖的政策方针,此之谓「中立」(impartiality)。顺这个原则再往下推,就会得出英式文官体制的第三特色,即「匿名」(anonymity),意思是他们只需按政治任命的长官要求埋头苦干,如非必要不用上议会面对质询,对付议员的工作是政治人物的本分。

由此可见,香港公务员的政治中立原则虽说沿袭自英国,其实却是越淮为枳,有名无实。因为香港从来没有直接全面的民主普选,没有政党轮替执政,全部公务员效劳的对象唯有港督一人。港督虽然会随英国政坛本身的变化起落,但他到底和一整套有政党背景的执政班子不同。所以一直以来,香港高级公务员干的事都要远远超出英国公务员的工作范围。他们既要参与政治决定和政治的制订,也要亲身赴议会解释政策面对议员。那么在香港讲政治中立,可有任何实质意义?

有的,那就是伪装。政治中立在香港指的不是哪股势力上台就听谁的,而是公务员自己就是最高权威,以一个大公无私的法官姿态高高在上,听取各方的怨言意见,平衡各方的冲突角力。面对商界的不同利益,面对各阶层的交错张力,香港的实质统治阶层—公务员,摆出一副不偏不倚的中立姿态,大玩其平衡利益的游戏,行金耀基所说的「吸纳政治」(也就是曾荫权口中的「港式民主」)。

换句话说,公务员的政治中立在英国,是一种当各方政治力量形式化正式化为政党之后,为了维持政府如常运作的一种设计;但在香港,它却是一种在政治力量没有正式形成政党的情下调节不同利益的工具;更甚者,它还要辅以各种咨询架构和委员会去吸收它们分化它们,消弭它们结盟壮大的机会,以防它们成了可以威压殖民体制的势力。这就是有殖民地特色的文官制度。

问题在于今时不同往日,不只香港的公民社会日趋成熟,追求民主的意识日益普遍;代表不同阶层不同利益取向的政党也存在了好一段日子。掌握大权但号称是公仆的「AO党」还可以伪装下去吗?他们还有可能做出看起来很中立的决定吗?尤其是香港的阶级分化愈来愈严重,政治上不同意见的对立未见平息,曾荫权和许仕仁如果想重返港英文官治港的模式,在重大政治争论上不偏不倚,超脱其上,根本是痴人说梦。

【来源:明报-笔阵】