梁文道:再论公务员的政治中立

社会学奠基者韦伯(Max Weber)曾经毫不客气地批评他的德国同胞没有「政治教养」,原因在于当时的德国缺乏政治家和政治家生存的制度环境。他说俾斯麦时期的德国缺了「一个政治家来领导国家,而所谓的政治家既非百年难得一见的天才,也不是什么非凡的奇葩。他应该,就只是一个政治家」。政治家这种人应该在国会上为政府的决策负责,国民则为他们选出的国会负责。可是其时的「帝国议会」搞的只是不通过政府法案或拒绝预算案等「消极政治」。德国皇帝呢,却坚持不从议会里寻找内阁成员,他只要效忠于他和办事能力高的官吏。结果出现的是官员掌握权力但自诩「超党派」而不负责任,议员没有实权却要向国民负责的奇怪状况。于是德国纵有一时风光,终也免不了输掉第一次世界大战,并且政治沦丧直至二战结束。这段历史,我们香港人看来是否有似曾相识的奇怪感受呢?

拙作《公务员何曾中立‧AO党岂能服众》一文在上周刊出后,蒙公务员事务局长王永平先生于翌日发表《公务员维持政治中立配合香港政制发展》响应,意图澄清港式公务员政治中立的意义。我现在谨就「政治中立」这一点再向王先生求教,好弄清楚香港的公务员到底如何中立。

现代文官体系虽发仞于英国,但最早阐明其精髓且说得最精到的,却是韦伯。在韦伯看来,政治家和执行官吏等公务员之间最大的区别在于前者搞的是政治,后者做的则是管理。政治牵涉到政策的制定,管理牵涉到政策的执行。制定政策永远有价值评断的问题,比方说取消遗产税与否,政治家就得在富裕阶层和劳工阶层之间的利益作出选择,要在吸引未知的外来资金和保障固有的库房收入之间下个判断。甚至兴建一条道路,也是政治判断,因为不同的路线规划会涉及不同区域间的利益分配。反过来,如何收税,如何保证道路的质素,则是管理的问题。政治问题永远带来政治风险,因为没有一个决定可以真正满足所有人的需求,所有决定都得在不同的价值和利益中间排出优次顺序,定出目标,决定方向。所以处理政治问题面对政治风险的人,也要负上政治责任。这种人就是韦伯口中的「政治家」,在他们而言,根本没有「中立」可言,一切都是立场的决断。

回到香港,自殖民地年代开始,政策的形成和制定一向就掌握在公务员手中。王永平先生虽然指出了港英时期的公务员要效忠于港督和行政会议,但各个政策部门的首长却依然由公务员中的精英—「AO」出任,掌握了拟定政策的大权,而且可以透过文件影响行政会议的取向。研究香港公务员体制的港大政治及公共行政系讲座教授John Burns,就在其近着Government Capacity and the Hong Kong Civil Service指出:「香港的『AO』不只是政策制定里的一把声音:在2002年7月以前,他们还决定政策,为之争取支持,并且主要是由他们监督政策的落实。自从2002年7月引进了高官问责制之后,虽然『AO』的影响力是下降了。然而,欠缺了公众支持和建立此等支持度的机制,问责官员仍要依靠常任秘书长和众『AO』在各个关键领域上的教导,确认政策选项,提供信息和推销政策。」这段话很精要地说出了「AO」的政治角色。

既有制定政策的权力,涉及政治判断,就是一个应该负上政治责任的角色。至于王先生所说的「效忠政府」,根本无关宏旨。难道港督、特首和问责官员就用不着「效忠政府」吗?王先生又认为现下甚嚣尘上的「AO党」一说,纯属子虚乌有。因为「一如其他公务员,他们没有统一的政治理念,亦不以某政治立场联群结党」。所以虽然「现时行政长官及某些司长、局长是AO出身,但不能说这就等于重返回归前殖民地港英管治模式」。

「AO」不可能做到政治中立,相信前面的论述说得已够清楚。至于他们有没有共同的意识形态,有没有联群结党,我自会另文再议。但值得注意的是这种猜疑由来已久,时任立法会议员的司徒华早在1992年就公开宣称有一个「政府党」的存在,「党鞭」就是当年的布政司霍德。不过,就算没有一个界限明确成员可数的「AO党」,我们也必须小心文官权力容易扩大并且形成一股势力集团的趋向,这种趋向是很多学者非常关注的问题。在很多民主国家里面,未经民选的文官享有愈来愈大的「自由裁量权」(dis-cretion),已是人尽皆知的事实。香港纵有王永平先生所说的各类咨询机构和委员会,表面上可以起到反映各个界别普罗大众的意见的作用。但在各种意见之间作出最后裁量的,主导议程方向的,到了最后往往还是全职受薪的公务员。

立法会针对西九文娱艺术区成立的小组委员会,在其近日公布的调查报告里,详细地说明了在高官问责制实施前后的5年里,一小撮高级公务员和AO出身的官员,如何把一个最初只是个大剧院的项目,演变成一个庞大的文娱艺术区计划;却绕开了行政会议、立法会和广大市民的监督,以及既定的程序。他们到底如何运作?怎样集体决策?你我不得而知。「AO党」也者,不必有明文的党纲党纪,它是公众心中的一块疑云一种印象。立法会公布的这份报告,在这个时机出现自然只会加深公众的这种疑虑和印象。脱离了公务员队伍的王永平先生,不知还要奋笔疾书多少篇文章,才能洗去大家对「AO党」的种种猜测呢?

【来源:明报-笔阵】