梁文道:开明专制的重临

曾荫权的第一份施政报告比起董建华时代的施政报告,看来平平无奇,没有「中心」,也没有「远景」,但却恰到好处地把医疗改革、政制改革和西九的发展轻轻拨开;同时一一点到了公平竞争法等不同党派关心的课题,但不深入探讨也不明确表示立场。结果是非但没有激起市民的争论,而各党各派也没有可以狠咬一口的入手点。其政治智慧比起董先生,实在不可同日而语。

与董建华的另一差别,也是这份看来平淡实则意义非常的施政报告之真正核心,是曾荫权一下手就先抓政治,把「提升管治能力」放在整份报告的开头。一方面这是了解到香港过去7年来乱象根处,正本清源的做法;另一方面则是紧握经纬,牢控权力于其股掌之中的手段。问题是他用什么方法来提升管治能力,这套方法又是否有助于香港的民主发展,有益于香港的政治规则正常化呢?

曾荫权增加了行政会议非官守成员的人数,表面上看是「强化」了行政会议的力量。但是我们必须注意,特首在行政会议里面依然拥有最终的决定权,所谓「行政会议是香港政府最高的决策机构」这个说法,其实一直以来都是个迷思,它顶多是香港政府最高的「决策咨询机构」。人数增加,意见自然也会更多;意见一多,纷争必然是少不了的。在多种意见之中,新旧成员之间,特首权衡各方折衷利益,然后下最后决定的角色实际上是更加吃重了。

各政治问责局长除了自己负责的事务范围,不必出席行政会议的例会,这当然是削权。因为自此之后,他们综观全局,参与特区全盘事务的机会少了。更何曾荫权再度采用港英时期的架构,把11名局长分别置放在政务司和财政司之下,他本人形成了一个上下共有3层的阶序架构,拉远了局长们和特首的距离,也提高了特首的地位。

至于号称是「最重要的咨询组织」的策略发展委员会,则会扩大编制至100人,并且分成政治、经济和社会发展等3个专组。原来特区最重要的咨询组织本来是中央政策组,而且中央政策组也按政策聘请了一群非全职顾问,并按专题组成不同小组,但现在它却要为策发会提供秘书及研究服务,这是不是要矮化中策组的功能呢?至于策发会到底有多重要,我们可以参考特区目前数百个咨询组织的经验。通常一个咨询组织如果没有资源在手,也没有任何具体的政务范畴和对口的决策单位,则通常都只不过是务虚的「口水会」和一种荣誉罢了(还记得董建华请回来的那批「国际顾问」吗?)。但若真的把这个策发会整合进政府决策过程,它又能起到分割局长权力的作用。

反倒是特首办公室本身多了一个常任秘书长,替特首隔了一层地去「联络」各局长,又多了一位类似媒体心战专家的新闻统筹专员,实际办事的能力倒是大大加强。

综合而言,这等组织上的新安排,制造了许多空间可以让一些新人增加发声的机会,却又透过种种虚虚实实相互制衡的机制,缩小了特首之外所有人的权力,真可说是做到了蔡子强兄所说的「分权以集权」。说白了,这就是港英年代「行政吸纳政治」精髓的再现。

可是我们以前也曾经分析过,在这个公民社会日渐觉醒、利益逐渐分化的年代里,再走殖民体制的老路是很难畅通无阻。反过来,对于政治民主化和政治仕途规则化来说最重要的政党发展,这份施政报告却只字不提,证明了中央政府对香港政治政党化的戒惧。

虽然日后或许会在局长之下开设政务助理,但一来曾荫权在上周三对评论员的简报会中明言,这不是专为培养新人而设的位子;二来报告又特别强调「亦可让有志从政的公务员脱离公仆行列,投身政治事务」,更难不让人联想到这是不是培育「AO党」的路径。看来特区政府在政治上是比以前几年开明,但离往日管治模式却又近了。

【来源:明报-笔阵】